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創新機制 推進事業單位分類改革

http://www.beatboxxx.com 點擊次數:?  2012-12-03 

 

創新機制 推進事業單位分類改革 

在全國分類推進事業單位改革座談會上,馬凱國務委員指出,“要以科學分類為基礎,以深化體制機制改革為核心,推進事業單位改革”。“創新體制機制是事業單位健康發展、公益事業發展壯大的關鍵,也是改革成功的重要標志”。事業單位的體制機制涉及的面很寬,這里主要講創新機制的三個問題。 

  一、事業單位的分類管理機制

  事業單位改革以科學分類為基礎,只有形成規范化的分類管理機制,才可為持續推進改革創造條件和前提,也才能形成不斷將改革成果固化為提供公共服務的制度支撐與框架基礎,因而建立健全分類管理的機制成為事業改革的基本戰略。事業單位極其復雜,分類難度相當大,它的復雜和難度有幾個方面:一是事業單位分類體系和標準是形成于計劃經濟時期,加上傳統的事業體制政、事、企不分,難以體現市場經濟條件下社會組織變遷趨勢與實際分類狀況。二是近30年的改革及實際管理中將部分可以企業化運行的單位和執行行政職能的機構納入事業單位序列,導致事業單位體系十分龐雜。三是在社會轉型、科技進步、組織變遷日益加快的當今,社會需求、組織職能、責權關系常常重疊交叉、漂移迅速,涇渭分明的組織界限已經難以確認,這對傳統上同質化相對較高的公共部門沖擊尤為明顯。四是公益屬性認定困難。分類改革的首要工作是通過分類將非公益性服務單位剝離出去,但作為分類核心概念的“公益性”這一概念本身缺乏明確的定義。這也在一定程度上增加了分類的難度。

  由于上述原因,對于分類提出了很多的挑戰。現在中央的文件已經有了一個明確的方向性、原則性意見。我們從戰略角度來分析思考。

  第一,明確分類框架。傳統上,對事業單位分類主要是按所屬行業、隸屬關系、行政級別、經費來源等進行。近20年來,探索以社會功能(職能)作為對事業單位分類的重要標準,形成了新的分類思路,并進入改革試點,初步積累了一些經驗。我們可以從組織宗旨、服務對象、活動領域三方面對從事公益服務事業單位確定基本分類框架:組織的宗旨不以營利為目的,通過提供服務實現社會公益目標;服務的對象為不特定多數人,即面向社會提供公益服務,而非服務個人或排他性團體。活動領域主要可以分成四類:(1)救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動;(2)教育、科學、文化、衛生、體育事業;(3)環境保護、社會公共設施建設;(4)促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。

  第二,細化組織分類。一是結合《事業單位登記管理暫行條例》關于事業單位的規定(國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織),從組織宗旨(社會公益)將其與追求利潤最大化的企業分開,從舉辦主體(國家)、產權性質(國有資產)將其與同樣提供公益服務的民辦非企業單位分開,從活動方式(持續性提供服務)將其與行使權力的政府機關分開。二是立足對現有事業單位范圍不同的界定,以社會功能為基礎,以公益性為核心,改變按照機構名稱、經費來源、人員管理方式等分類方式方法。綜合考慮各種因素,形成具體的分類體系。首先是要考慮社會功能和承擔的責任,分成承擔行政職能的、從事生產經營的、從事公益服務的三大類。現在中央文件就是這么確定的。三是還要結合行業特性、市場供求關系、經費補償機制等因素,要根據職責任務、服務對象和資源配置方式情況,將公益服務這個占大頭的事業單位進一步細分為兩類:一類是承擔義務教育基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務,不能或不宜由市場配置資源的,劃入公益一類;承擔高等教育、非營利性的醫療等公益服務,可部分由市場配置資源的,劃入公益二類。

  第三,形成分類管理機制。分類不是目標,是手段,關鍵是對于分類要形成一種科學的機制。該清理的清理,進行“瘦身”;該保留的保留,強化其公益服務的屬性;該轉為行政機關的逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;該轉企的轉企改制,注銷事業單位法人,核銷事業編制,進行國有資產產權登記和工商登記等將其轉為企業。在這樣一個分類原則的基礎上,構建分類管理機制。經營類事業單位按照政企分開、政資分開的原則與現代企業制度要求,深化內部改革,形成適應市場、企業化的管理和運行機制;對于轉為行政機構的單位,結合行政管理體制改革,進行職能剝離、機構調整;改革后,只有公益性單位保留在事業單位序列,同時不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。對公益性事業單位形成更細化、具體的管理制度與運行方式。公益一類單位的宗旨、業務范圍和服務規范由國家確定并不得從事經營活動;公益二類單位的按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動,在確保公益目標的前提下,可依據相關法律法規提供與主業相關的服務;同時,以強化公益屬性為目標,在機構編制、人事管理、收入分配、職業年金、財政支持、稅收政策、國有資產管理等方面進行具體規定,分類規范各類單位改革、管理與運行。

  二、事業單位和政府的協調機制 

  一是要理順政事關系。政事關系是事業單位管理體制的核心,政事不分是制約事業單位改革發展和健全政府管理體制的主要障礙。但是,這個問題不能簡單地來看。因為事業單位本身就是政府舉辦的公益機構,事業單位的職能是政府職能的延伸。所以政事分開與政企分開、政社分開有著很大的區別,決不能用政企分開的方法來搞政事分開。政事分開的重點是理順公益服務運作中的決策和執行關系、提供公共產品與生產公共產品的關系。政府主要負責決策和提供一部分公共服務的職能。事業單位主要負責執行,是以專業化的運作方式來進行生產公共產品,以及直接提供公共服務。這樣就可以通過合理劃分功能,協調好公益服務的決策與執行、提供與生產的關系,來界定政事分開的基本概念。

  二是要實施管辦分離。鑒于事業單位管辦關系的復雜性及人們對管辦分離具體內涵尚存有不少爭議,可以分層次實施管辦分離。監管者與監管對象保持直接的聯系,就容易使監管者被俘獲。要實現有效的監管,必須管辦分開。我們可以從政事關系的組織層面來思考針對管辦分開的一些做法,可以通過包括像出版領域的局社分離、園林環衛的管養分離等政府管單位辦的改革來推進。還要從政府職能的角度,實施管辦分開,將包括制定政策、行業規則、標準規范和監督指導這些職責與出資人舉辦事業單位所有者的職能分開。同時要積極探索管辦分離的多樣化的有效實現方式,結合各地的探索實踐,解決好分離出來的職能由誰承接和怎樣承接的問題。

  三是要整合監管體系。現在管理事業單位有很多機構,按照有的地方探索完全整合到一個機構進行監管,可能也有一定的難度,可以繼續進行探索。但是比較可行的是建立一種由主管機關全面負責、全面監管這樣一種監管的體制,可能和現在的狀況更比較容易對接,同時可以解決進一步加強監管的問題。

  四是要強化社會監督。以形成合作型政社關系為基礎,將社會監督作為政府監管的助手和基礎,建立政府監管與社會監督良性互動、高效聯動機制,形成監管主體多元化、監管內容全方位、監管方式多樣化的公益事業監管體系。

  三、事業單位的治理與運行機制

  一是建立法人治理機制。這是轉變政府職能、創新事業單位機制的重要內容和實現管辦分離的重要途徑,是健全治理體系、落實治理載體的重要內容。嚴格意義上講,事業單位并無人格化的所有者代表,這種所有者代表缺位的狀態成為以往有的事業單位異化為“內部人控制”的制度原因。因此,形成多元治理機制、發揮多元治理作用對于改善事業單位的治理能力顯得更為重要。事業單位多樣化及治理模式的選擇,要根據不同事業單位的特點與功能來確定。

  二是強化激勵保障機制。健全和強化激勵保障機制是事業單位改革的關鍵。“改到難處是人員”,“改革就是漲工資”,這兩種現象是有的試點地方遇到的突出問題。推進事業單位人事制度的改革,必須與建立和完善激勵保障機制結合起來。建議盡快出臺《事業單位人事管理條例》,明確“事業人”的公職性質。轉換用人機制,完善分配制度,構建符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的收入分配機制。健全社會保障制度,理順事業單位保障體系與待遇水平與企業同類人員的平衡關系。適時出臺公務員養老保險制度改革政策,在全社會形成基礎制度統一、公平的取向和預期。

  三是建立多元供給機制。在從“總體性社會”向國家、市場、公民社會三元社會結構轉型過程中,政府要發揮公共服務的主導作用。這些作用主要表現為明確政策目標、加強宏觀調控和強化政府支持。與此同時,要建立多元提供公共服務的機制,鼓勵社會力量興辦公益事業。這就需要落實參與提供公共服務的機構的“國民待遇”,創造良好公共服務市場環境。要充分發揮市場機制作用,形成公益服務“差序格局”,針對不同的公益服務包含的公共性不等的情況,以及不同社會群體服務需求偏好存在差異的情況,設計不同類型的監管機制。政府主要提供基本公共服務,市場機制可以在發展文化娛樂、科技服務、體育休閑和健康保健等公益服務相關產業發揮積極作用。


信息來源:中國機構編制網
責任編輯:張國鋒
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